所谓“依据”的主要含义，是指人民法院审理行政案件，以法律、法规、自治条例和单行条例为审查标准，并且对上述规范性文件在裁判中对其本身合宪性、合法性直接作出评价和判断，甚至直接否定其效力。
所谓“参照”的主要含义，是指人民法院在审理行政案件时，对符合法律、行政法规规定的行政规章，可以作为衡量行政行为是否合法的标准；对于不符合或者不完全符合法律、行政法规原则精神的行政规章可以有灵活处理的余地。
无论是“依据”还是“参照”，从立法法规定的法律效力位阶与优先性次序而言，结合司法实践中人民法院的具体把握，有必要在一定程度上明确人民法院认为法律规则有冲突时的选择适用权。
规章是指国务院各部门以及省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府根据法律、法规制定的有关行政管理的规定、办法、规则等规范性文件的总称。
规章可分为部门规章和地方规章。
规章受立法法调整，也是我国法的渊源之一，是我国法律体系的重要组成部分，是法律、法规的具体化，是行政管理的主要依据。
参照规章的具体含义是：
一是，人民法院认为行政机关根据规章作出的行政行为是合法的，应当肯定其效力，并据此对行政行为的合法性作出评价。
二是，对不符合法律、行政法规的规章，不予适用，而应当适用法律和行政法规。
三是，地方性规章的效力低于地方性法规，地方性规章与地方性法规相冲突时，应当适用地方性法规。
对于人民法院“参照规章”的性质分析，学术界长期以来有过不少争议，我们认为，可以从三个角度分析：
第一，“参照”规章一定程度上赋予了人民法院对规章的选择适用权。
人民法院在案件审理中无权对法律规范进行违宪审查，但拥有对包括规章在内的有关规范性文件的“选择适用权”。对认为与上位规范性文件相抵触的可以选择适用上一层级规范性文件。
第二，判断规章是否“参照”的着眼点主要有两方面：一是规章是否根据相关的法律、法规制定，要防止规章的内容中出现与法律法规明显抵触的规定;二是规章制定和发布是否符合法定程序。《规章制定程序条例》对此作出了具体规范。
第三，人民法院认为规章与上位法存在冲突或者规章之间存在冲突，可通过立法法的有关规定及时启动冲突处理机制。
行政诉讼法赋予法院对规章的选择适用权，其中已经隐含着实质的审查判断余地。只是由于规章效力层级较高，法院只能进行选择适用，而一般不在裁判理由中对不合法的规章进行认定和评价。
而对于规章的合法性和有效性的审查判断，可以参照本解释第148条第2款规定的审查规范性文件合法性的几个方面进行。
内容摘录自：最高人民法院审判指导书系本书编委会/编著，《行政诉讼法及司法解释关联理解与适用行政诉讼法与最新行政诉讼法解释条文关联解读、适用指导及典型案例【下册】》，编委会主任江必新编委会副主任梁凤云，中国法制出版社，第630—632、634—635页。
